2024-03-06
來源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)
記者：劉暢
回溯過往，為擴(kuò)大光伏等可再生能源在國內(nèi)的規(guī)模化應(yīng)用，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，在電價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制的推動(dòng)下，中國光伏行業(yè)迎來了發(fā)展的熱潮，裝機(jī)規(guī)模開始進(jìn)入倍增的快車道。與此同時(shí)，我國可再生能源補(bǔ)貼拖欠問題十余年仍然未解。今年兩會(huì)，全國人大代表、全國工商聯(lián)副主席、通威集團(tuán)董事局劉漢元主席針對(duì)穩(wěn)定可再生能源補(bǔ)貼政策，促進(jìn)行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展提出了相關(guān)建議。
2022年3月24日，國家發(fā)改委、財(cái)政部、國家能源局三部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼自査工作的通知》，要求在全國范圍內(nèi)開展可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼核查工作，進(jìn)一步摸清可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼底數(shù)，嚴(yán)厲打擊可再生能源發(fā)電騙補(bǔ)行為。在第一批合規(guī)項(xiàng)目清單公示后，有部分未納入清單項(xiàng)目被曝出要求退回收到的補(bǔ)貼。同時(shí)，2023年1月6日，在公示兩個(gè)多月后，國家電網(wǎng)與南方電網(wǎng)分別正式發(fā)布了《關(guān)于公布第一批可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼合規(guī)項(xiàng)目清單的公告》，本次公布的合規(guī)項(xiàng)目數(shù)僅占比13.4%，絕大部分項(xiàng)目還未核查或結(jié)束核查。本次補(bǔ)貼核查應(yīng)是旨在厘清歷史舊賬，盡快解決拖欠問題。其中，全容量并網(wǎng)是本次核查的重點(diǎn)。但從行業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況來看，全容量并網(wǎng)的具體定義來自2020年11月18日財(cái)政部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼項(xiàng)目清單審核有關(guān)工作的通知》，明確了可再生能源發(fā)電項(xiàng)目全容量并網(wǎng)時(shí)間認(rèn)定辦法。但在此之前，行業(yè)管理文件中并沒有針對(duì)全容量并網(wǎng)的明確定義及標(biāo)準(zhǔn)，而補(bǔ)貼項(xiàng)目大多集中在2020年之前，核查的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與歷史狀況不對(duì)應(yīng)。
劉漢元代表表示，回溯歷史，為擴(kuò)大光伏等可再生能源在國內(nèi)的規(guī)模化應(yīng)用，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，2013年7月15日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，從價(jià)格、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收、項(xiàng)目管理和并網(wǎng)管理等多方面提出促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的舉措。同年8月，國家發(fā)改委根據(jù)國務(wù)院文件要求，發(fā)布了《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》，進(jìn)一步完善了光伏發(fā)電項(xiàng)目價(jià)格政策，先后制定了三類資源區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)（0.9元/千瓦時(shí)、0.98元/千瓦時(shí)、1元/千瓦時(shí)）和分布式光伏電量補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)（0.42元/千瓦時(shí)），建立了補(bǔ)貼資金向電網(wǎng)企業(yè)按季度預(yù)撥，電網(wǎng)企業(yè)按月轉(zhuǎn)付補(bǔ)貼發(fā)放機(jī)制。在電價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制的推動(dòng)下，中國光伏行業(yè)迎來了發(fā)展的熱潮，裝機(jī)規(guī)模開始進(jìn)入倍增的快車道。
事實(shí)上，補(bǔ)貼資金來源于國家可再生能源發(fā)展基金，該基金依照《中華人民共和國可再生能源法》中相關(guān)規(guī)定設(shè)立，由全國范圍內(nèi)征收的可再生能源電價(jià)附加和財(cái)政年度預(yù)算內(nèi)安排的專項(xiàng)資金兩部分組成。但迄今為止，財(cái)政并未安排過專項(xiàng)資金。換言之，基金來源于全國人民電費(fèi)里收取的可再生能源電價(jià)附加，用于加快可再生能源發(fā)展，是推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型所需要且應(yīng)當(dāng)給與的政策性支持。補(bǔ)貼實(shí)際上變成了一個(gè)清晰的收支關(guān)系，取之于全社會(huì)，用之于全社會(huì)，只是大家習(xí)慣上把它說成了“補(bǔ)貼”，由此造成了外界的很多誤解和不理解。
隨著國內(nèi)可再生能源裝機(jī)規(guī)模快速增長，補(bǔ)貼開始出現(xiàn)缺口，并且2016年后可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)再未調(diào)整，導(dǎo)致資金來源不足，補(bǔ)貼缺口逐漸擴(kuò)大。據(jù)中國可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能專業(yè)委員會(huì)測算，截至2021年底，補(bǔ)貼拖欠累計(jì)約4000億元，預(yù)計(jì)2028年缺口達(dá)到峰值。依照《可再生能源法》，政府肩負(fù)著“收取”和“保障支付”雙重責(zé)任，但當(dāng)補(bǔ)貼出現(xiàn)缺口時(shí)，財(cái)政并未安排專項(xiàng)資金予以補(bǔ)齊，是明顯的有法不依，法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性沒有得到應(yīng)有的維護(hù)和尊重。
劉漢元代表表示，可再生能源發(fā)電企業(yè)普遍為高負(fù)債規(guī)模、高資產(chǎn)負(fù)債率，政策波動(dòng)將導(dǎo)致大量項(xiàng)目無法取得原計(jì)劃補(bǔ)貼，致使項(xiàng)目嚴(yán)重虧損，金融機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)電企業(yè)貸款批復(fù)的條件將不復(fù)存在，項(xiàng)目現(xiàn)金流不能覆蓋融資本息進(jìn)而產(chǎn)生大量的金融債務(wù)違約，或引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，政策反復(fù)導(dǎo)致項(xiàng)目已確認(rèn)的補(bǔ)貼下調(diào)甚至取消，大量企業(yè)將出現(xiàn)大規(guī)模計(jì)提壞賬，造成資產(chǎn)減值。甚至一些已經(jīng)出售給國企的項(xiàng)目，民企還有保電價(jià)的連帶責(zé)任，進(jìn)一步加重了民企負(fù)擔(dān)。原本因補(bǔ)貼拖欠導(dǎo)致的全產(chǎn)業(yè)鏈債務(wù)傳導(dǎo)將進(jìn)一步放大，或?qū)⒊霈F(xiàn)大量企業(yè)破產(chǎn)倒閉，引起資本市場動(dòng)蕩、影響企業(yè)投資信心。
為促進(jìn)光伏、風(fēng)電等可再生能源健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，劉漢元代表建議：
一是建議嚴(yán)格執(zhí)行《可再生能源法》，由國家財(cái)政安排專項(xiàng)資金，一次性解決歷史上拖欠的全部補(bǔ)貼。對(duì)于中國可再生能源產(chǎn)業(yè)在推動(dòng)全球能源轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮的帶頭作用、示范效應(yīng)而言，對(duì)于推動(dòng)我國發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、帶動(dòng)出口、保障就業(yè)而言，這筆資金具有重要意義。
二是建議補(bǔ)貼核查的審核標(biāo)準(zhǔn)不能“一刀切”。要結(jié)合行業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，按照老項(xiàng)目適用老辦法，新項(xiàng)目適用新辦法的原則，尊重歷史，全面、慎重制定判定標(biāo)準(zhǔn)。建議2020年以前的項(xiàng)目以首次并網(wǎng)時(shí)間核定上網(wǎng)電價(jià)，2020年之后的項(xiàng)目，充分考慮疫情不可抗力及供應(yīng)鏈等客觀影響，將全容量并網(wǎng)時(shí)間要求延后半年。
三是對(duì)于已納入補(bǔ)貼清單的項(xiàng)目，及時(shí)下發(fā)補(bǔ)貼資金。完善各級(jí)政府的信用考核考評(píng)機(jī)制，形成基本的政府誠信支付規(guī)則，不斷營造誠實(shí)守信的社會(huì)大環(huán)境。
